L’Unione europea spesso responsabile anche quando gli Stati membri non le conferiscono i poteri necessari

Di seguito si riporta in anteprima un primo estratto di un contributo del Prof. Avv. Carlo Malinconico per un volume di prossima pubblicazione dal titolo “Il Governo populista: una critica ragionata”

L’Unione europea appare sempre più compressa tra spinte contraddittorie. Da un lato, gli Stati membri e le pubbliche opinioni le addebitano la responsabilità per i deludenti risultati in diversi settori della vita economica e sociale; dall’altro, gli stessi Stati membri e gran parte dell’opinione pubblica negano all’Unione i necessari poteri per raggiungere quegli obiettivi ed anzi rivendicano, sempre più frequentemente, prerogative nazionali e sovraniste, sintetizzate nell’affermazione che le collettività nazionali hanno la precedenza, sull’onda dello slogan America first, che imperversa sull’altra sponda dell’Atlantico.

Benché tali atteggiamenti nazionali derivino spesso dall’esigenza di trovare un capro espiatorio, non v’è dubbio che, a lungo andare, essi creino sfiducia nell’Istituzione europea, anche al di là di manchevolezze ed errori, che pure sussistono, ma che andrebbero affrontati non depotenziando, ma anzi rafforzando l’Unione europea al suo interno e verso l’esterno.
Per un fondamentale principio del diritto dell’Unione Europea, gli atti di quest’ultima devono avere fondamento nella specifica previsione dei trattati istitutivi (Trattato dell’Unione europea e Trattato sul funzionamento dell’Unione europea).

Detto in termini più tecnici, l’Unione Europea si presenta non come un’entità con fini generali, di cui sono invece dotati gli Stati membri, bensì come un’organizzazione fornita di competenze specifiche, attribuitele dagli stessi Stati membri. Questi ultimi, naturalmente, gelosi delle proprie competenze, procedono a quella che è una vera e propria “cessione di sovranità” con grande riluttanza e con una buona dose di sospetto reciproco. D’altra parte, proprio il “principio di attribuzione” esplicita di poteri all’Unione è condizione del trasferimento delle competenze stesse: nessuno Stato membro si priverebbe di competenze non specificamente descritte nei Trattati istitutivi.

Neppure supplisce a questa specificità di competenze il principio noto nel diritto internazionale dei “poteri impliciti”. Tant’è che nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (articolo 352) si prevede che possano essere attribuite all’Unione europea competenze non già previste dai trattati, ma tale possibilità è accompagnata da vincoli procedurali, che coinvolgono tutti i principali organi dell’Unione. Dispone, infatti, quella norma: “Se un’azione dell’Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate”. Occorre, dunque, la delibera del Consiglio dell’Unione europea, adottata all’unanimità e, quindi, col consenso di tutti gli Stati membri; è necessaria la proposta della Commissione; è richiesta l’approvazione del Parlamento europeo.
Non solo; quella disposizione non può essere utilizzata “per il conseguimento di obiettivi riguardanti la politica estera e di sicurezza comune”, che notoriamente costituiscono le prerogative di cui gli Stati membri sono più gelosi.

D’altra parte, anche quando i trattati prevedono effettivamente la competenza dell’Unione europea, si distingue tra la competenza esclusiva e quella concorrente con gli Stati membri. Nel primo caso, l’Unione europea può regolare interamente la materia con “leggi europee” (i regolamenti), che disciplinano nel dettaglio la materia, con esclusione della normazione dei singoli Stati membri. Nel secondo caso, invece, l’Unione europea interviene con “leggi quadro” (le direttive), che perseguono l’obiettivo dell’armonizzazione tra i vari diritti nazionali, ma appunto perciò non escludono le leggi interne.
Altro limite all’intervento dell’Unione europea, anche nella forma più blanda della legge quadro, deriva dal principio di sussidiarietà; principio in forza del quale l’Unione europea interviene solo nella misura in cui è strettamente necessario per il perseguimento delle finalità affidatele e quando sussiste la rilevanza transnazionale della materia da regolare.

Molto spesso, quindi, si assiste ad un fenomeno paradossale: gli Stati membri e le pubbliche opinioni addebitano all’Unione europea responsabilità di effetti negativi per le loro collettività, senza però attribuire all’Unione europea le competenze necessarie per risolvere i problemi. E spesso tale artificio è utilizzato come strumento di “distrazione” della pubblica opinione dalle effettive responsabilità dei governi nazionali.

Serve davvero un livello di governo sovranazionale?

L’Unione Europea costituisce, in buona sostanza, un unicum nelle relazioni internazionali tra Stati. Non è una federazione di Stati, con una ripartizione tra Stato federale e Stati confederati, tendenzialmente rivolta a riservare allo Stato federale le funzioni fondamentali. Ma non è neppure un semplice trattato internazionale tra Stati sovrani, che richiede l’adeguamento degli ordinamenti nazionali attraverso atti di ratifica dei singoli Stati secondo le loro specifiche disposizioni costituzionali.

È, invece, un’entità che mantiene, da un lato, la sovranità dei singoli Stati ma, dall’altro, prevede limitate cessioni di sovranità per il perseguimento di finalità comuni: in primo luogo, il miglioramento delle condizioni di vita ed economiche dei cittadini europei. Il merito di tale “invenzione”, così originale nel diritto internazionale, sta nell’aver realizzato un minimo di coesione e soprattutto la creazione di un mercato unico europeo, che è il più grande mercato mondiale, moltiplicando le occasioni di impresa e di lavoro. Naturalmente, non tutti gli Stati membri sono riusciti ad utilizzare allo stesso modo le opportunità create dalla Comunità economica europea, prima, e dall’Unione Europea, poi. Ma non c’è dubbio che l’obiettivo della armonizzazione delle disposizioni consente la più dinamica mobilità di cittadini e imprese e la possibilità di accedere a un mercato di dimensioni ben superiori rispetto a quelle nazionali.

Del resto, era difficile superare le reciproche diffidenze degli Stati europei, fino a pochi anni prima della costituzione della comunità economica europea divisi da guerre terribili. Stati, in ogni caso, contraddistinti da autonomia e indipendenza, gelosamente custodite come un retaggio di epoche storiche assai risalenti. Il merito, indiscusso, di tale scelta organizzativa è stato quello di assicurare un periodo, mai prima d’allora conosciuto, di pace e di prosperità.

Certo i problemi nel mondo contemporaneo sono molto cambiati.Ma proprio i problemi che assillano le opinioni pubbliche europee, dall’immigrazione alle guerre doganali tra colossi dell’economia mondiale, alla massa critica per competere sui mercati delle materie prime, al contrasto delle tempeste valutarie e finanziarie, che ciclicamente percorrono le economie mondiali, al contrasto di fenomeni malavitosi, che non conoscono confini, richiedono – sempre di più – l’esigenza di un livello di governo di questi problemi più ampio di quello che è possibile realizzare dai singoli Stati. Dunque, paradossalmente, proprio chi lamenta, e giustamente, l’assenza di soluzioni a livello europeo dovrebbe lottare perché l’Europa abbia più strumenti giuridici e finanziari per affrontare tali moderne complessità.

Il ritorno dal sistema comunitario a quello intergovernativo: involuzione dannosa per gli Stati più deboli.

L’indebolimento dell’Europa, intesa come Unione europea, è reso palese dalla costituzione di “direttori”, in particolare quello franco-tedesco, che per lungo tempo – e ancora oggi – “ruba la scena” agli organi dell’Unione europea. Frequente è la considerazione che, se sono ben noti i presidenti della Repubblica francese e i cancellieri della Repubblica federale di Germania, molto meno noti sono i ruoli e persino i volti di coloro che ricoprono cariche istituzionali nell’Unione europea.

A questa considerazione altra se ne deve aggiungere: gli Stati membri del Nord Europa hanno sempre dimostrato maggiore attenzione verso le cariche europee e verso l’alta burocrazia degli uffici della Commissione. Quando si dice che le direttive sono “scritte” in francese o inglese o tedesco, si fa riferimento alla netta prevalenza che alcuni Stati membri hanno, con riguardo a determinate materie, nel dettare le regole comuni.

L’Italia è tradizionalmente debole in questo scenario. E si tratta di una responsabilità non da poco. È assolutamente inutile lamentare la parzialità di certe determinazioni europee, senza curarsi degli organi che assumono quelle determinazioni. Spesso, anzi, i funzionari di nazionalità italiana si sentono particolarmente “abbandonati” dal loro Stato nazionale. In tale contesto, l’Italia rischia di subire le scelte degli altri paesi.

La sensazione, dunque, che in Europa comandino i paesi forti, non è certamente priva di fondamento. Eppure, solo dagli organi dell’Unione europea può venire un bilanciamento dello strapotere dei paesi dell’Europa settentrionale nei confronti dei paesi dell’Europa meridionale. La forza dei primi può essere opportunamente moderata e convogliata nella sintesi necessaria a livello comunitario, non immaginando di indebolire l’Unione europea. Gli Stati più deboli, in altre parole, hanno tutto da guadagnare da un’Unione europea più forte e con regole più chiare di “democrazia” interna.


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